教育部基础教育司负责人就《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》答记者问

by admin on 2020年4月25日

庞丽娟

学前教育是终身学习的开端,是国民教育体系的重要组成部分,是重要的社会公益事业。办好学前教育,关系亿万儿童的健康成长,关系千家万户的切身利益,关系国家和民族的未来。本评估报告秉持客观性、全面性和科学性原则,以《教育规划纲要》和“国十条”为依据,点面结合,定量分析和定性研究相结合,对全国及七个样本省份五年来执行和实施《教育规划纲要》的效果进行评估,总结成绩,发现问题,为推动我国学前教育的进一步发展提出建议。

近日,经国家教育体制改革领导小组审议通过,教育部、国家发展改革委、财政部、人社部四部门印发了《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》。教育部基础教育司负责人就《意见》出台的背景、目标、任务和政策措施等有关问题回答了记者提问。

今年是《国家中长期教育改革和发展规划纲要》颁布实施五周年。五年来,我国先后出台了一系列重要政策,全面部署学前教育改革发展,有力促进了学前教育事业的普及发展,为实现“基本普及学前教育”战略目标打下了坚实基础。同时,由于发展长期滞后、底子薄,学前教育仍然是我国教育体系中的最薄弱环节。站在新的历史起点,很有必要对学前教育改革发展的五年成就做一充分梳理,并厘清当前发展的主要问题、思考进一步改革发展的思路。

一、五年来取得的成就

1.请介绍一下编制实施第三期学前教育行动计划的背景?

一、欣喜的新成就:五年的主要政策举措与发展

《规划纲要》实施五年以来,各级政府积极贯彻落实《规划纲要》和学前教育“国十条”,实施学前教育三年行动计划,强力推进学前教育发展,在普及学前教育,扩展学前教育资源,加大学前教育财政投入,构建公益普惠的学前教育公共服务网络,规范学前教育管理,促进教师队伍建设等方面采取了积极有效的措施,学前教育事业的发展取得了很大的成绩。

答:学前教育“国十条”下发以来,各地以县为单位实施一期、二期行动计划,切实把学前教育纳入民生工程予以保障,资源快速扩大,投入大幅增加,师资队伍不断壮大,管理制度日益完善,幼儿园保教质量逐步提高,学前教育改革发展取得了前所未有的成就。全国学前三年毛入园率从50.9%

为实现《教育规划纲要》“基本普及学前教育”战略目标,五年来,我国出台了一系列的政策举措,特别是,2010年国务院印发了《关于当前发展学前教育的若干意见》,对我国学前教育改革发展做出了全方位制度设计,出台了十条强有力的政策措施;实施了农村学前教育推进工程和中央财政支持学前教育发展的一揽子重大项目,重点支持中西部农村地区和城市学前教育薄弱环节;并自2011年以来,以县为单位连续实施第一期、第二期学前教育三年行动计划,使我国学前教育取得了前所未有的历史性发展。

学前教育普及率大幅提高

提高到75%,社会普遍关注的“入园难”“入园贵”问题有效缓解。但总体上,普惠性资源依然不足,公办园少、民办园贵的问题在许多地区还比较突出,幼儿园运行保障和教师队伍等体制机制建设相对滞后。随着全面两孩政策实施,对学前教育资源总量的需求将大幅增加,国家规划1亿左右人口进城落户,将带来资源结构性短缺,城市资源需求将进一步加大。“十三五”期间,学前教育将面临资源不足和普惠不够的双重压力,必须在巩固一期、二期行动计划成果的基础上,继续编制实施第三期学前教育行动计划,保持重视程度不减、投入力度不减、工作干劲不减,持续推进学前教育改革发展,努力回应人民群众对接受良好学前教育的期盼。

破除观念桎梏,全面提升学前教育战略价值与意义

学前教育的普及率是评估学前教育的可获得性或“入园难”问题缓解程度的实效性指标。五年来我国在园幼儿数和学前三年毛入园率呈现稳步增长趋势,学前教育普及率大幅提高。学前教育三年毛入园率2009年仅为50.9%,2014年达到70.5%,提高了19.6个百分点,提前实现《教育规划纲要》目标;2014年,全国在园幼儿达到4050.71万人,比2009年增加52.41%,“入园难”得到有效缓解。处境不利幼儿、特别是学前教育基础薄弱的西部连片贫困地区适龄幼儿在园数和学前三年毛入园率快速提高,大幅度增加了处境不利幼儿接受学前教育的机会。

2. 实施第三期行动计划的基本原则是什么?

“国十条”首次明确将学前教育置于国家发展战略和国计民生的高度予以阐释,指出“学前教育是终身学习的开端,是国民教育体系的重要组成部分,是重要的社会公益事业”,“办好学前教育,关系亿万儿童的健康成长,关系千家万户的切身利益,关系国家和民族的未来”;《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》进一步提出,要从构建社会主义和谐社会和建设人力资源强国的高度,统一认识,增强使命感和责任感,作为重大民生工程,加快发展学前教育。同时“国十条”首次明确强调学前教育的公益性与普惠性,并指出“发展学前教育,必须坚持公益性和普惠性,努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系”。

学前教育资源快速扩大

答:实施第三期行动计划既要遵循国务院关于学前教育改革发展的总体要求,又要把握“十三五”学前教育发展的新形势新需求。一是注重科学规划。针对当前人口政策调整和城镇化进程等新需求,强调调整幼儿园建设规划,优化幼儿园布局,重点支持贫困地区、困难群体和薄弱环节。二是坚持公益普惠。加大财政投入,提升学前教育公共服务水平,既要发挥公办园在普惠性学前教育中的主体作用,也要积极引导和扶持民办幼儿园提供普惠性服务。三是强化机制建设。落实地方政府发展和监管学前教育的主体责任,充分发挥中央支持政策的引导和激励作用,着力推进管理体制、投入机制和办园体制改革,提高综合治理能力,促进可持续发展。

多形式多途径扩大学前教育资源,初步缓解“入园难”

学前教育资源是评价学前教育的可获得性或入园难问题缓解程度的条件性指标。五年来各级政府积极扩大学前教育资源,新建、改建、扩建幼儿园,努力扩大学前教育公共服务资源,学前教育各项资源发展快速。自2009年至2014年,全国幼儿园总量增幅达到51.88%;自2009年至2014年,班级数量增长了59.26%,专任教师数量增长了87.05%,保育员数量增长了59.75%。从各样本省市来看,五年来幼儿园总量持续增长,且增幅较大。从市级层面来看,14个样本市的城区共增加幼儿园1793所,平均每市新增城区幼儿园128所;11个样本市的镇区五年共增加幼儿园1206所,平均每市新增镇区幼儿园110所;12个样本市的乡村五年共增加幼儿园389所,平均每市新增乡村幼儿园32所。学前教育资源的快速扩大,为增加适龄儿童入园机会、缓解“入园难”提供了基本条件保障。

3.三期行动计划关于“十三五”学前教育改革发展的目标是什么?

首先,大力发展公办园,提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务。“国十条”明确提出要多种形式扩大学前教育资源,新建、改扩建一批公办园;利用中小学富余资源,优先改建幼儿园;优质公办园通过举办分园或合作办园的方式扩大资源;加大农村公办幼儿园建设力度。其次,创新机制,积极扶持普惠性民办园。“国十条”明确积极扶持民办园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办园发展,“采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式,引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务”。二期行动计划更指出“可参照公办园生均公用经费标准,对普惠性民办园给予适当补贴。”
第三,重点扩大农村学前教育资源。“国十条”、一期二期行动计划均要求把发展学前教育纳入新农村规划,加大投入,通过独立建园、设分园、联合办园等多种方式,努力提高农村学前教育的普及程度。

新增学前教育资源向农村倾斜

答:《意见》对“十三五”学前教育改革发展做出了全面部署,提出了“十三五”学前教育发展的总体目标:到2020年,基本建成广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系。具体分三个方面:一是发展目标,主要包括普及和普惠两个指标:全国学前三年毛入园率达到85%、普惠性幼儿园覆盖率达到80%左右,这是落实“十三五”规划,实现学前教育基本普及、解决“入园难”“入园贵”的关键指标。二是体制机制目标,理顺管理和办园两个体制,建立成本分担和教师队伍建设两个机制,落实政府在规划、普惠性资源配置、投入、队伍建设、监管及推进公平等方面的责任,促进学前教育可持续发展。三是质量目标,建立评估监管体系,规范办园行为,消除“小学化”倾向,全面提高幼儿园保教质量。

五年来,各地新建、改扩建、增设小学附属幼儿园超过12万所,扶持企事业单位、集体办园和普惠性民办园超过9万所,普惠性学前教育资源持续快速增加。截至2014年,全国幼儿园共20.99万所,在园幼儿4050.7万人,比2009年分别增加了7.17万所、1393万人,增长了51.9%和52.4%;全国学前三年毛入园率达70.5%,比2009年提高了19.6个百分点,成为我国近年教育事业发展上的一大亮点。

新增学前教育资源、尤其是教育部门办园向农村倾斜。2009~2014,全国新增幼儿园7.17万所。2011~2014年1全国新增幼儿园43131所。其中,乡村新增13899所,占比32.23%;镇区新增16945所,占比39.29%;城区新增12287所,占比28.49%。农村新增幼儿园数显著高于城区。新增的公办幼儿园主要分布在乡村和镇区,城区仅占13.45%;新增民办幼儿园则主要分布在镇区和城区。农村教育部门办园在全国教育部门办园总数中的占比稳步增长。2011~2014年,教育部门办园新增19672所。其中,城区仅有2328所,占比11.83%;在镇区6655所,占比33.83%;在乡村10689所,占比54.34%。教育部门办园的农村倾斜性表明新增普惠性学前教育资源向农村倾斜、努力扩大农村公办学前教育资源的政策取向得到了较好的贯彻落实。

4. 实施三期行动计划的重点任务是什么?

“五有”财政体制初步建立,学前教育经费大幅增加

2010年实施学前教育三年行动计划以后,乡村幼儿园数量大幅度增加,在2011~2014年新增了13899所。其中,教育部门办园10689所,占比76.9%;民办3774所,占比27.15%2。教育部门办园是农村学前教育发展的主要支撑力量。

答:三期行动计划的重点任务有三项:一是扩大普惠性资源,着力破解公办园少、民办园贵问题。按照公办民办并举的要求,一方面大力发展公办幼儿园,提高公办园在幼儿园总量中的占比,扭转公办资源严重短缺的现状;另一方面积极扶持民办园,不断提高普惠性民办园在民办园中的占比,通过公办和民办两条腿走路,满足绝大多数幼儿都能接受普惠性学前教育的需求。二是完善体制机制,解决发展普惠性学前教育的条件保障问题。落实各级政府发展学前教育的主体责任,进一步加大财政投入,建立与公益普惠要求相适应的投入机制,健全学前教育成本分担机制,完善幼儿园教师编制补充和工资待遇保障机制,确保各类幼儿园正常运转和稳定发展。三是提升保育教育质量,解决学前教育内涵发展问题。推进幼儿园贯彻落实《幼儿园工作规程》和《3-6岁儿童学习发展指南》,完善幼儿园质量评估体系,加强教研指导,坚持以游戏为基本活动,保教结合,促进幼儿身心健康成长。

“国十条”不仅明确要多渠道加大投入,而且首次明确建立学前教育“五有”财政投入体制,即预算有科目,增量有倾斜,投入有比例,拨款有标准,资助有制度。二期行动计划进一步指出,财政性投入要最大限度地向农村、边远和民族地区等倾斜。并且,中央财政连续五年实施农村学前教育推进工程和四大类7个重大项目,重点支持中西部农村地区和城市学前教育薄弱环节。

集中连片贫困地区是学前教育资源严重短缺的区域。五年来,集中连片贫困地区学前教育资源迅速扩大,学前教育资源严重短缺的现象在一定程度上获得缓解。以甘肃省58个集中连片贫困县为例。五年来该区域幼儿园数量快速增加,学前教育资源迅速扩大。58个集中连片贫困县共有乡镇959个,12499个行政村。2009年仅有546所幼儿园,2014年则增加到了1287所,共增加了741所,增幅高达135%。农村幼儿园的增幅超过城区。2009~2014年,县城幼儿园增加了86所,农村幼儿园增加了655所。已经建成并投入使用的乡镇中心幼儿园覆盖率已达到了84.12%。

5.三期行动计划在扩大普惠性资源方面提出了哪些政策举措?

“五有”财政体制的建立,大大增加了学前教育经费总量。截至2015年,中央财政已投入870多亿元,地方财政投入3000多亿元,全国财政性学前教育经费占财政性教育经费的比例从2010年的1.7%
提高到了2013年的3.5%,这是历史性的突破,打破了此前十余年我国学前教育财政性经费占教育财政性经费比例长期徘徊在1.2—1.3%的局面。

公益普惠的学前教育公共服务网络建设初见成效

答:针对当前普惠资源不足的现状,《意见》要求大力发展普惠性幼儿园,着力解决脱贫攻坚地区、两孩政策新增人口集中地区和城乡结合部幼儿园建设问题。一是大力发展公办幼儿园,逐年安排新建、改扩建一批公办幼儿园。在农村,按照国务院的要求,每个乡镇办好公办乡镇中心幼儿园,大村独立建园或办分园,小村联合办园,健全县、乡、村学前教育服务网络。在城市,落实国务院城镇小区配套幼儿园必须办成公办园和普惠性民办园的要求,老旧城区、棚户区改造和新城区、城镇小区建设要按需要配建幼儿园,开展小区配套幼儿园专项整治,着力解决配套幼儿园建设、移交和管理环节突出存在的问题。二是支持机关企事业、城镇街道集体办园。要求各地理顺机关、企事业单位、城镇街道办幼儿园办园体制,实行属地化管理,加大政策和投入的支持力度,通过地方政府接收、与当地优质公办园合并、政府购买服务等多种形式,确保其面向社会提供普惠性服务。三是积极扶持普惠性民办园。继续落实有关优惠政策,通过购买服务、综合奖补、减免租金、派驻公办教师、培训教师、教研指导等方式支持普惠性民办园发展。同时,建立有效的监管机制,将提供普惠性学位数量和办园质量作为奖励和支持的依据,扶持和监管并进,引导民办园提供稳定的普惠性服务。

多措并举大力加强教师队伍建设,师资队伍逐步壮大

公益普惠的学前教育公共服务资源配置作为“供方策略”,是解决“入园贵”问题的基本路径和重要手段。公办幼儿园是公益普惠的学前教育公共服务资源的主要支柱,对于确保学前教育的科学发展、平抑幼儿园收费具有重要的作用。五年来,各级政府大力发展公办幼儿园。对2009~2014年新增幼儿园中不同性质幼儿园的占比分析表明,教育部门办园在2011年止跌以后占比明显提高,2014年达到50.13%;集体办园和其他部门办园在2012~2013年也开始止跌回升。这种发展态势表明,自《教育规划纲要》颁布以来,尤其是学前教育三年行动计划实施以来,各级政府加大对于学前教育的投入,大力发展公办幼儿园,扶持集体和企事业单位办园,已经初见成效这些幼儿园已成为政府提供普惠性学前教育服务的主体。与此同时,政府扶持的普惠性民办幼儿园也开始成为提供普惠性服务的一支重要力量。各地都在积极探索和制定普惠性民办幼儿园的认定和管理办法,引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。

6. 三期行动计划在建立学前教育成本分担机制方面有哪些考虑?

首先,依法落实幼儿教师地位和待遇。“国十条”明确指出,多途径加强幼儿园教师队伍建设。核定公办园教职工编制,逐步配齐幼儿园教职工;切实维护幼儿教师权益,完善工资保障办法、职称评聘机制和社会保障政策。
其次,加大培训力度,实施幼儿教师国家级培训计划。
“国十条”提出,要完善幼儿园园长和教师培训体系,三年内对1万名园长和骨干教师进行国家级培训。随后首次将中西部地区农村幼儿教师培训纳入“中小学教师国家级培训计划”,并进一步在全国范围内实施“幼儿教师国家级培训”。第三,规范师资管理,健全幼儿园教师资格准入制度。为从源头上保障幼儿教师质量,“国十条”提出要健全幼儿教师资格准入制度;教育部出台了《幼儿园教师专业标准》《幼儿园园长专业标准》《幼儿园教职工配备标准》,对教师、园长素质及师资配备等提出了明确要求。

公办园、公办性质幼儿园以及普惠性民办幼儿园构成了具有我国特色的普惠性学前教育资源,公益普惠的学前教育公共服务网络建设初见成效。

答: 实施一期、二期行动计划,各地按照学前教育“国十条”
提出的“预算有科目、增量有倾斜、投入有比例、拨款有标准,资助有制度”的要求,切实把学前教育纳入财政预算,加大投入力度,扭转了长期以来政府对学前教育不投入或少投入的状况。但是由于学前教育基础薄弱,欠账较多,近年来各级财政投入主要是用于资源建设,幼儿园保运转、保工资、保发展的问题仍存在很多困难。三期行动计划在继续扩大普惠性资源的同时,把推动各地建立健全可持续发展的生均拨款、资助、收费一体化的学前教育经费投入机制作为着力点。
一是建立幼儿园生均拨款制度。推动各地研究制定公办幼儿园生均拨款标准和企事业单位、集体办园、普惠性民办园补助标准,解决幼儿园日常运转和教师基本待遇保障问题。二是健全学前教育资助制度。优先资助建档立卡的家庭经济困难幼儿,确保家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童平等接受学前教育。三是建立幼儿园收费动态调整机制。综合考虑经济发展状况、办园成本和家庭经济承受能力等因素,按照非义务教育成本分担原则,对公办幼儿园的保教费收费标准进行动态调整,合理分担学前教育成本。

五年来,幼儿教师队伍不断壮大。2014年全国幼儿园教职工314万人,增加了129万,增长了70%;专任教师184万人,增加了70万,增长了61%。中央已投入17亿元用于幼儿教师国培计划,培训中西部农村幼儿园教师58.5万余名。

学前教育财政性经费大幅增加

7.三期行动计划将采取哪些措施加强教师队伍建设?

二、发展中的新挑战:当前改革发展面临的主要困难问题

经费保障是学前教育发展最基本的条件保障。近五年来各级政府高度重视对学前教育的经费投入。各样本省、市、区县均建立了学前教育的经费保障措施,对学前教育的投入总量逐年增加且增幅显著,学前教育财政性经费占比逐年提升,逐渐形成了中央、省、市、区县多级财政共同参与的学前教育投入机制。但各级政府间的分担比例因各地经济发展水平不同而有所不同。

答:幼儿园教师数量不足、待遇偏低、专业素质不高是长期制约学前教育持续健康发展的瓶颈问题。《意见》要求构建教师队伍建设支持体系,一是创新教师补充机制,在编制不能满足需要的情况下,鼓励地方探索创新,通过采取核定编制、购买服务、区县统一招考等多种方式解决公办园教师编制不足和农村幼儿园教师短缺问题。二是完善教师待遇保障机制,落实“国十条”和《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》关于通过生均财政拨款、专项补助等方式解决非在编教师待遇的要求,加强制度创新,切实解决公办园非在编教师、农村集体办幼儿园教师待遇偏低问题,并依法将幼儿园教职工全员纳入社保体系。三是健全教师培养培训机制。根据普及学前三年教育的要求,确定培养规模和层次,通过多种方式为农村和边远贫困地区培养补充合格的幼儿园教师,深化学前教育专业课程和教学改革,建立完善符合学前教育实际、有利于幼儿园教师专业发展的职称评聘标准。

五年来,我国学前教育事业发展取得了显著成效,呈现良好发展势头。但由于起点低、底子薄、欠账多,目前学前教育仍是教育体系中的薄弱环节,面临许多新老困难与问题,特别是深层次的体制机制与政策问题未能得到有效解决,与全面建成小康社会、建成人力资源强国的要求还有很大差距,改革发展任务依然艰巨。

农村学前教育应当是学前教育财政性经费的重点投入方向。五年来各地在中央财政的支持下,高度重视对农村学前教育的投入。对农村学前教育投入经费的有五年完整数据的10个样本县,五年来对农村学前教育投入的经费增长了1011.5%。

8.三期行动计划在加强幼儿园质量监管方面有哪些举措?

普惠性学前教育资源依然短缺,“入园难”压力持续存在。一期行动计划后,尽管全国公办园增加了1.7万所,但总体占比仅33%;仍有约1/3的适龄儿童没有机会接受学前教育。城市公办园和普惠性民办园的比例偏低,入公办园难、入普惠性民办园难、流动人口子女“入园难”等问题仍未根本解决;
农村地区学前教育资源更是严重不足,连片特困地区入园率普遍在50%以下,不少贫困县仅30%-40%。
新“全面放开二孩政策”将可能在未来5年内带来巨大的新入园需求,局部地区“入园难”问题可能加剧。亟需未雨绸缪,主动研究、积极应对新挑战。

自2011年开始,各地都在建立健全学前教育资助制度。能够收集到的对处境不利幼儿资助信息的区县样本数自2011年以后有明显增长,表明有越来越多的区县在重视建立学前教育资助制度并收集相关信息。部分样本区县的数据表明,近五年来对家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童的资助标准、人数和总额均呈现上升趋势。

答:加强幼儿园监管,是整体提高办园水平和保教质量的重要手段。一是完善幼儿园质量评估体系。教育部要研制《幼儿园保教质量评估指南》,建立科学导向,引导各地完善分类定级质量评估体系,激励各类幼儿园不断提高保教质量。二是进一步规范办园行为。落实县级政府监管责任,完善动态监管机制,加强幼儿园准入、安全、卫生保健、营养膳食、保育教育、经费使用和收费等方面的规范管理,推进幼儿园依法依规办园。三是健全教研指导制度。加强学前教育教研力量,落实学前教育教研指导责任区,形成多层次、广覆盖的教研指导网络。发挥乡镇中心幼儿园的辐射作用,加强对农村学前教育的业务指导。四是健全学前教育管理信息系统。充分利用学前教育信息管理平台,推进幼儿学籍管理、幼儿园动态监管和学前教育项目管理的信息化。五是积极开展公益性0—3岁早期教育指导。鼓励有条件的地方充分利用幼儿园的教育资源,面向家长和社区开展公益性宣传指导,提高家长科学育儿能力。

学前教育投入保障和成本分担机制滞后,“入园贵”矛盾依然突出。近五年的巨大投入难以一时弥补历史欠账,特别是滞后的投入保障机制、成本分担机制已成为制约我国学前教育发展的瓶颈。我们对29省市规划纲要与一期行动计划的分析显示,只有部分省市如北京、浙江、上海、海南、安徽等提出了学前教育投入的具体比例,更多地方只有笼统的原则;多数省市没有出台公办园生均公用经费标准。缺失对企业、事业单位办园、城乡集体办园等各类公办性质园财政支持政策,在工资、运转均靠收费的模式下,这些幼儿园特别是农村园运转举步维艰。与发达国家和发展中人口大国相比,政府在学前教育成本中分担比例还很低,家长负担还比较重。

生均公用经费从无到有,逐年提高。自2011年以来,各地陆续制定了相关政策,将生均公用经费作为学前教育专项财政投入。

编制待遇等政策瓶颈亟待破解,幼儿教师尤其农村教师缺口巨大。由于幼儿教师编制政策及其落实不到位,教师工资、社会保障、职称、培训等待遇长期得不到有效解决,致使收入较低、保障程度差,流动性大,难以吸引优秀人才从事幼教事业。尤其是,公办性质园与民办园教师的待遇保障、职称等政策长期缺失。致使幼儿园教师缺口严重,农村教师缺口更是巨大。

加强幼儿教师队伍建设

学前教育管理体制严重滞后,制约学前教育事业改革发展。二十余年来,我国长期实行“地方负责
分级管理”的学前教育管理体制,同时,缺乏对各级政府发展学前教育权责的明确、科学的划分,各级政府间职责关系和权责配置规定不明确,多年来“地方负责分级管理”更多被误读为发展学前教育是“地方”,实质即县级及以下即乡镇政府的责任,主体重心过低,统筹协调和财政保障能力严重不足。

幼儿园教师队伍数量的充足性、稳定性和专业化发展水平是影响幼儿园教育质量的重要因素。五年来幼儿园教师队伍建设成绩显著。教育部出台《幼儿园教职工配备标准》、《幼儿园教师专业标准》、《幼儿园园长专业标准》等,对幼儿园师资配备、教师和园长素质提出了明确要求。

三、立足新突破:未来改革发展的对策思考

幼儿园专任教师队伍数量稳步增长。2014年,专任教师184.4万人,比2011年增加52.84万人,增长40.17%。而且,增长的专任教师数量主要集中在乡村和镇区。与2011年的专任教师数量相比,2014年乡村和镇区幼儿园教师数量的增幅分别达到49.09%和45.41%,城区为33.86%。

习近平总书记近期指出“扶贫必扶智。让贫困地区的孩子们接受良好教育,是扶贫开发的重要任务,也是阻断贫困代际传递的重要途径”。近年脑科学研究充分证明,早期经验可以改变大脑的结构与功能,适宜的学前教育可以使神经元分支增多,大脑不同区域的表面积增大等,有效促进大脑结构与功能的适时、充分的发展,而且其影响具有持续性。

幼儿园教师学历层次普遍提高,专科以上学历教师占比已达66%。幼儿园教师持证人数逐年增加,无证教师人数总体上呈逐渐下降趋势。从部分样本市的情况来看,2014年,有幼教资格证的教师占比为61%,持非幼教教师资格证的占比17%,无证教师占比为22%。

为更好更快地发展学前教育事业,服务经济社会发展重大战略需求和百姓热切期盼,我们必须开拓创新,着力建立与完善政策制度和体制机制,以突破性的举措来破解我国学前教育事业发展中的制约瓶颈,在制度建设和体制机制建设方面取得重大突破。

各级培训覆盖的教师人数持续增长。2011年以来,国家实施面向全体幼儿教师的“国培计划”,中央财政投入17亿元,培训中西部农村幼儿教师58.5万人次,带动各级政府加大对幼儿教师培训的投入力度。以江苏、陕西和四川三省为例。2009年参加培训的幼儿园教师人数为60750人,到2014年,已经增长到119896人。

完善以公办园和普惠性民办园为主体的学前教育公共服务体系,解决“入园难”问题。其一,突出公益普惠,在大力发展公办园的同时积极发展普惠性民办园。继续把大力发展公办园作为提供普惠性资源的基本途径;多种方式引导和支持民办园提供普惠性服务。鼓励有条件的地区参照公办园生均公用经费标准,对普惠性民办园给予生均财政补贴。小区配套园,一律办成公办园或普惠性民办园,必须提供普惠性学前教育服务;对公办性质园,着力加大扶持力度,激发活力,参照公办园财政投入和教师管理政策,出台支持国有企事业单位、部门办园、集体办园等具体政策,充分盘活公办性质园。其二,确立分区域发展思路,城乡实行不同的办园体制。在农村,以公办园为主体。每个乡镇至少办好1所公办中心幼儿园。大村独立建园,小村联合办园,作为分园纳入乡镇中心园统一管理。在城市,以公办园和普惠性民办园为主体。在加大力度建设一批公办园同时,尽快研究理顺国有企事业单位、集体办园的办园体制,纳入公办园管理。

规范学前教育管理

建立可持续发展的学前教育投入与运行保障机制,解决“入园贵”问题。其一,突破观念,在坚持公益性的基础上,将普惠性作为投入的根本原则,在继续加大对公办园投入力度的同时,积极支持民办园提供普惠性服务。其二,尽早研究建立涵盖公办园、公办性质幼儿园和普惠性民办园在内的生均公用经费标准和生均财政拨款机制。1)提高公办园保障水平。根据经济社会发展、办园条件标准和教育需要,制订并逐步提高生均公用经费标准或生均财政拨款标准;农村公办园办园成本80%以上由公共财政承担;2)对公办性质园实行与教办园同样的财政投入标准;
3)建立普惠性民办园扶持机制,以生均财政拨款或生均补贴等多种财政奖补方式加大支持力度。
其三,建立分区域、分层级的学前教育各级财政成本分担机制。在城市地区,建立起政府保基准、社会与家庭共同分担的成本分担机制;在农村和中西部贫困地区,建立政府投入为主、集体经济支持、社会力量参与和家庭适当分担成本的投入与保障机制。对财政不足的地区,中央和省级政府应加大统筹和转移支付力度。

规范学前教育管理是确保学前教育健康、科学发展的重要保障条件。五年来,从中央到地方,各级政府加强幼儿园准入、收费、卫生等方面管理制度的建设,密集出台了一系列法律、法规与政策、条例,制定出台各种类型幼儿园的办园标准,收费标准,实行分类管理;完善和落实幼儿园年检制度,对幼儿园实行动态监管;学前教育被纳入教育督导工作范围;对无证办园进行专项分类治理。

完善教师政策特别是编制和待遇政策,加快建设具有较高素质的幼儿教师队伍。首先,补齐短板,新增教师编制着重向乡镇倾斜。
实施农村幼儿园“特岗计划”,所需经费由中央财政和地方财政按比例分担。为乡镇中心园配备专门编制,用于支持区域内教研指导、质量监管和巡回支教等工作。第二,完善幼儿教师工资待遇保障机制。通过生均财政拨款、专项补助等方式,解决好公办园非在编教师、集体办幼儿园教师工资待遇问题,逐步实现同岗同酬。
第三,健全幼儿园教师培养体系,完善培训制度。根据基本普及学前教育的发展需求,完善学前师资培养规划,扩大学前师范生招生规模;开展农村幼儿园教师免费培养计划。并扩大实施幼儿园教师国培计划;完善园长、教师、保育员等专业技术人员的全员轮训制度。

幼儿园教育“小学化”违背学前儿童身心发展和学习的规律,影响幼儿园教育质量的提高。教育部印发了《关于规范幼儿园保育教育工作,防止和纠正“小学化”现象的通知》,加强专业指导,颁布《3-6岁儿童学习与发展指南》。各地教育行政部门也都注意纠正幼儿园教育“小学化”倾向,倡导以游戏为基本活动,引导幼儿园将《指南》精神与要求落实到幼儿园教育实践之中。

建立“省级统筹、以县为主”的学前教育管理体制。其一,明确并加强省级政府对省域内学前教育的统筹领导责任,推动本区域学前教育均衡发展;进一步加强县级政府对县域内学前教育管理指导的主体责任,保障辖区内学前教育规范与健康发展。
其二,切实实现管理主体重心和财政保障重心的双上移。即,行政管理的重心从乡镇提升到县级政府;统筹管理的重心进一步提升到省级政府;财政投入保障的重心则以中央支持下的地方政府为主,并且要根据各地经济社会发展水平而有区别,经济社会发展水平越落后的地区,财政保障的主体重心应该越高。
其三,理顺并调整中央、省、县三级政府之间的权责利关系。同时注意发挥地市和乡镇的职能。

社会满意度

建立科学有效的学前教育督导评估制度。
将各级政府发展学前教育的责任及其落实、规划与实施、财政投入、教师队伍建设等作为考核各级政府及其领导的重要内容。完善学前教育督导评估的公示与运用制度,把督导评估结果作为评价当地政府工作及其成效的重要内容,并作为表彰教育成绩突出地区的重要依据。

学前教育是重要的社会公益事业,是关系千家万户切身利益的民生工程。幼儿家长和幼儿园园长是学前教育改革与发展的主要相关利益群体。抽样调查表明,家长对五年来学前教育发展的情况整体满意度较高,达70%~90%左右,但存在比较明显的省际差异。在“入园难”问题的缓解上,山东和江苏家长更为满意,四川和安徽则相对满意度较低;在“入园贵”问题的缓解上,江苏省家长满意度最高,江西省的家长满意度相对最低;在幼儿园教育质量方面,江苏和山东的家长满意度较高,江西省家长满意度相对最低;对于幼儿园教师队伍,江苏、山东和陕西的家长较之江西、安徽和四川的满意度普遍较高;在幼儿园服务距离及方式上,江苏、山东和陕西的家长满意度显著高于江西、安徽和四川。

幼儿园园长对五年来学前教育发展的情况整体满意度较高,平均为82.85%。其中,对上级教研部门的指导满意度最高,经费投入方面的满意度为94.4%,教师进修为90.8%,办园条件为87.8%,玩教具图书投入为83.4%,满意度最低的是教师编制、待遇、职称等。

二、我国学前教育发展存在的问题

五年来学前教育发展取得了很大成绩,但是还存在着制约我国学前教育事业健康发展的诸多问题。

学前教育普及率城乡差异显著

我国学前教育普及水平存在明显的城乡差异,城市学前三年毛入园率高于农村。例如,甘肃58个集中连片贫困县学前三年毛入园率仅为52.30%,显著低于全国平均水平。

学前教育公共服务“公益普惠”程度不高

当前我国学前教育公共服务资源配置的格局特点是:①公办幼儿园占比仍然较低,民办幼儿园占比过高,“公办民办并举”格局尚未形成,“入园难”普遍表现为“入公办园难”,质优价廉的公办幼儿园数量明显不足,不能满足人民群众的需要;②区域差异显著。相当多的地区、尤其是中、西部地区普惠性资源依然短缺,西部农村地区非普惠性民办园的比例高达67%。学前教育公共服务“公益普惠”程度不高,“入园贵”的问题尚未获得普遍的、根本性的解决。

学前教育财政性经费占比仍然较低

当前我国学前教育财政性经费投入总体仍然过低。国际经验表明,学前三年毛入园率在80%以上的国家,财政性教育经费支出学前教育经费占比平均为9.67%;毛入园率在60%~80%之间的国家,财政性教育经费支出学前教育经费占比平均为7.73%。2014年,我国学前教育三年毛入园率已经达到70.5%
,但财政性学前教育经费2013年占比仅为3.5%。

学前教育发展的长效经费投入保障机制有待建立

县级财政是当前区域内财政性学前教育经费的主要来源,区县政府是学前教育财政性经费投入的主体。对于不发达和欠发达地区,“以县为主”的投入体制重心过低,县级财政自给能力不足,难以维持学前教育可持续发展的长期投入。大多数公办园以及企事业单位、集体办幼儿园,缺乏必要的财政支持,幼儿园日常运转主要靠收费,办园条件普遍较差,家长负担较重,教师工资待遇低。

教师队伍建设需要进一步加强

幼儿园教师数量仍然不足,不能满足学前教育快速发展的需要;师幼比平均为1:22,农村地区更低;专科以上学历教师占比还较低,农村地区不到50%,专业化水平有待提升;有幼教资格证的教师数量占比仅为50%左右;无证教师仍占30%左右,农村地区在44%左右;未评职称教师占70%左右;教师待遇偏低;公办幼儿园教职工编制数严重不足。由于编制、待遇问题长期得不到解决,保障程度差,流动性大,稳定性低,难以吸引优秀人才从事幼教事业。

提升幼儿园保教质量任务依然艰巨

相当多的幼儿园教育“小学化”仍较严重。一些幼儿园办园行为不规范,安全、卫生事故时有发生。多数地方教育行政部门未设学前教育管理和教研部门,学前教育管理和指导力量单薄,难以适应由于幼儿园快速发展带来的日益繁重的管理和指导任务。

三、对策建议

进一步强化和落实政府责任

学前三年毛入园率和增长幅度、财政性学前教育经费总量、家长满意度等方面存在明显的省际差异,与地方政府对学前教育的重视程度有密切关系。建议进一步强化和落实政府发展学前教育的责任,把学前教育的发展成效纳入各级政府、尤其是一把手工作绩效考核的范围。

进一步加大对学前教育的投入

进一步持续稳定加大对学前教育的财政性投入,把我国学前教育财政性经费占比从2013年的3.5%至少提高到7%,使学前教育财政性经费占比与当前我国学前三年教育的普及率以及2016年75%的目标相适应。

进一步建立保障学前教育可持续发展的长效机制

调整和完善学前教育财政性经费的投入结构。在经济欠发达地区,财政投入的重心要上移,提升投入主体,完善省级统筹、以县为主的管理体制。

切实落实“国十条”把学前教育经费列入财政预算的要求,加大对公办幼儿园、尤其是农村地区公办幼儿园的日常运行经费的投入,加大对教师工资社保、幼儿园玩教具图书、生均公用经费等的投入,确保幼儿园的良性运转和健康发展,缩小家长分担比例在园际之间的差距,体现教育公平。

进一步推动农村学前教育的发展

农村要实现以财政投入为主,公办幼儿园为主,缩小城乡差距,重点解决好连片特困地区、少数民族地区、留守儿童集中地区学前教育资源短缺问题,为农村幼儿接受基本有质量的学前教育创造条件。

进一步提高学前教育公共服务的“公益普惠”程度

进一步加大公办幼儿园的建设力度,理顺公办性质幼儿园的办园体制,把企事业单位办园和集体办园全部纳入教育部门公办园建设和管理;把“双50%以上”作为各地建设公益普惠的学前教育公共服务网络的考核指标,普遍提高我国学前教育公共服务“公益普惠”的水平。

加强对普惠性民办幼儿园的认定、支持与监管,在通过财政补贴和收费管理引导民办幼儿园提供普惠性服务的同时要加强对普惠性民办幼儿园的质量管理与指导。

进一步提升幼儿园保教质量

重视幼儿园教育质量的普遍提升。各地应严格执行《幼儿园教职工配备标准》,重视解决幼儿园大班额现象,为提高幼儿园教育质量创造客观条件;坚定不移遏制幼儿园教育“小学化”倾向,提升幼儿园保教实践的科学化水平;制定幼儿园教育质量评价标准,通过幼儿园教育质量评价提高幼儿园教育质量。

进一步加强教师队伍建设

依法落实幼儿园教师待遇,完善幼儿园教师工资待遇保障机制,确保公办园和公办性质幼儿园非在编教师的收入不低于在编教师收入的80%。引导和监督民办幼儿园依法保障教师工资和待遇,足额足项为教师缴纳社会保险和住房公积金。

健全公办幼儿园教职工编制核定和补充制度,补足配齐公办幼儿园专任教师编制。

完善幼儿园教师职称评定制度。幼儿园教师职称应按照中小学教师职称系列设立,但考核晋升办法应当考虑幼儿园教师工作特点。消除职称晋升中公办与民办教师之间、在编与编外教师之间在机会上的不平等。

进一步加强对农村地区幼儿园教师的全员培训,继续加大培训力度,增强培训实效;建立面向幼儿园卫生保健人员的专项持证培训;提供差异化的、更贴近幼儿园教师工作实际需要的在职培训。

注:1、由于统计指标的调整,2011年开始采用乡村、镇区、城区的分类,故在此仅采用2011年以后公布的数据。

2、由于同期乡村集体办园、事业单位办园、地方企业办园数量减少,新增幼儿园总数比新增教育部门办园和新增民办园之和略小,所以教育部门办园占比和民办园占比略大于百分之百。

发表评论

电子邮件地址不会被公开。 必填项已用*标注

网站地图xml地图