澳门新葡亰平台游戏治理体系和治理能力现代化:“双一流”大学建设的重要保证

by admin on 2020年4月11日

教育部简报〔2017〕第55期

编者按
依据章程自主管理,是高等学校实现治理体系和治理能力现代化的基本要求。制定被称为“大学宪法”的《高校章程》是高校迈出“去行政化”的第一步。
迄今,教育部已经先后两批核准了15所高校的章程。这些章程在构建高校与政府、社会新型关系,落实高校自主办学权等方面都有出色的表现。
本组专题着重对新近核准的第二批9所高校章程进行亮点分析,对依照章程创新高校管理的事例进行报道,并从中选取了两个有代表性的大学负责人进行了专访。本报记者张维
高校章程被视为大学的“宪章”,上承国家法律法规,下启内部各项规章制度,被寄望成为高校实现自主办学的重要突破口。
教育部近日发出通知,以章程建设为契机,深入推进高等教育综合改革。明确要求所有高校章程的核准工作将在2015年12月31日前完成。
目前,111所中央部委高校已全部启动章程制定和修改工作。教育部公布了两批已被核准的高校章程。教育部政策法规司司长孙霄兵告诉《法制日报》记者,从已经公布的章程看,“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”办学原则实现了落地。党委领导校长负责
构建现代大学制度,需要处理好三个关系,一是大学与政府的关系,二是大学与社会的关系,三是大学内部的关系。而此三者也正是章程制定要解决的重点问题。
与第一批核准的6所高校章程相较而言,第二批9所高校章程,在“去行政化”、“自主办学”方面呈现出更多的细节。更加具体设计了以党委领导下的校长负责制为核心的治理体系框架、院系等学术组织的运行规则与治理体系和校内民主监督机制。
这9所高校包括:吉林大学、上海交通大学、同济大学、四川大学、西北农林科技大学、东北师范大学、上海财经大学、中国矿业大学和西南大学。
完善大学内部治理结构的关键在于明确党委和校长的职权边界,依法协调党委领导与校长负责的关系。
以上海财经大学章程为例,该校章程明确规定,党委主要讨论决定重大问题、重要事项和重要干部任免;校长是学校的法定代表人,也是学校行政的主要负责人,依法行使职权、履行职责。
四川大学章程则专门设置“党委及行政”一节,对党委和校长的主要职权与职责分别做了切合学校实际的具体规定。赋权院系成为实体
长期以来,在高校内部,管理权力高度集中在学校层面,学院的自主权是极其有限的。学院只是作为学校的一级教学科研单位,机械地执行学校职能部门的命令和指示。只负责做事,没有或少有管理权力。有事权而没人权、财权和物权。
这种体制的弊端很明显:学校管得过多过死,导致事与权分割、权与责分离,权利和责任严重不对等,严重影响和制约了校内基层组织积极性的发挥。
上述9所高校章程,在赋权给学院方面均有改革动作。上海交通大学章程中,院为实体的理念得以强化,管理模式上实现了“校办院”向“院办校”的转变。该校章程明确“学院享有学校授权范围内的办学权、人事权和资源配置权”。规定“学校实行校院两级管理体制,学校根据学院的办学目标、办学成本和办学绩效配置资源,通过综合预算方案划拨学院日常经费和其他资源,学校定期评估学院的运行情况和目标完成情况。”
四川大学章程也对校院管理职权职责进行了确定和规范,学校管理重心实现下移。四川大学相关负责人介绍,这样的改革对于他们来说更是期待已久,这次章程的规定有利于调动基层办学单位以及教职员工的积极性。制度保障教授治学
在中国特色现代大学制度的建设进程中,“教授治学”体现了科学化、民主化的大学治理方向。“教授治学”先被写入《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》之中,及教育部今年早些时候发布的《高等学校学术委员会规程》。
9所高校的章程,对“教授治学”均浓墨重彩。
东北师范大学相关负责人表示,该校章程的最大亮点就是巩固了学校在教授治学方面的长期探索实践成果。从2000年开始,东北师范大学在全国高校中率先实行教授委员会制度,在学院层面建立了15个教授委员会,当时赋予教授委员会8项决策权力,包括学科建设、学术评价、资源配置、师资队伍建设、教师评职、教育教学、对外办学等几乎所有与学术相关的事宜。在此次章程的制定中,东北师范大学又建立了“分层次、分类别”的委员会制度体系。从学校、学部、学院3个纵向层面来建立委员会制度,在学校学术事务、教学事务、开放办学、文献资源、人力资源、财力资源等横向层面建立若干与学术有关的专门委员会,并按照工作性质及切块管理的原则,对与学术相关的事宜进行自主管理、监督协调,享有咨询决策权。
其他高校章程也都强化了学术管理权。例如,西北农林科技大学在章程中确立了教授治学新机制。上海交通大学章程确立了学术主导的发展模式,明确“学术委员会是学校学术事项的最高议事机构”。中国矿业大学章程严格规定了党政干部进入学术委员会的比例。校务公开民主监督
权力下放了,监督制约机制不能缺席。
东北师范大学创新校内监督机制,整合各方面监督力量,在章程中规定设立监察委员会,形成了以学校纪委、监察为核心的多元一体的监督机制。
四川大学章程则规定,学院教职工代表大会作为学院教职工行使民主权利、民主管理学院的重要形式,按照章程和学校规定行使民主管理和民主监督权力。
西南大学章程也明确,学校不断完善民主管理、监督体系,切实保障师生员工的知情权、参与权、表达权、监督权。
上海财经大学的相关负责人表示,作为学校的“宪法”,权威必须得到维护,校内各项规章不得与学校章程相违背、相冲突。上海财经大学章程明确确定了“违宪审查”制度:“教职员工和学生可依据相关程序向学校提请修改或废止与本章程相抵触的校内其他规章制度。”

[摘
要]
高校治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,是新时代中国大学推进内涵式发展、提升综合竞争力的内在需求。高校要审时度势、顺势而为、乘势而上,通过理念、制度、能力、方法等的革故鼎新,不断完善大学治理体系、提升治理能力,加快推进“双一流”大学建设。

为完善高校内部治理结构,推进中国特色现代大学制度建设,从2014年9月开始,上海市自选取7所地方高校开展为期三年的现代大学制度建设首批试点。各试点高校立足自身定位、办学传统和发展特色,把试点作为引领学校内涵式发展的契机、深化综合改革的切入点,积极探索、努力创新,为完善中国特色现代大学制度提供了可复制、可推广的经验。

[关键词]“双一流”建设;治理体系;治理能力

坚定办学方向,坚持和加强党对高校工作的全面领导。坚持和完善普通高校党委领导下的校长负责制,建立健全民办高校党组织参与决策和监督机制,确保高校始终成为坚持党的领导的坚强阵地、培养社会主义事业建设者和接班人的坚强阵地。上海海事大学设计了党委常委会、校长办公会重要议题党政主要负责人会签卡,完善党委书记和校长沟通机制,党委常委会、校长办公会召开之前,党委书记、校长互相沟通听取对方意见,重大事项提前与领导班子成员充分酝酿。上海杉达学院积极探索党委在民办高校中把握办学方向、履行监督职能的有效途径,党委书记直接受聘担任学校董事会常务董事,直接参与董事会决策过程;党委和纪委通过党政领导联席会议、党委会两个机制发挥党组织政治核心作用,全面参与学校“三重一大”事项设计和落实过程。

党的十九届四中全会从党和国家事业发展的全局和长远出发,深刻回答了“坚持和巩固什么、完善和发展什么”这个重大政治问题,明确了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标。高校治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,是新时代中国大学推进内涵式发展、提升综合竞争力的内在需求。高校要审时度势、顺势而为、乘势而上,通过理念、制度、能力、方法等的革故鼎新,不断完善大学治理体系、提升治理能力,加快推进“双一流”大学建设。

强化依章办学,推动章程从字面落到地面。把章程作为学校办学“宪法”,通过章程进一步厘清学校与政府之间的权责关系,健全高校内部治理结构和组织运行制度,并以章程为基础完善学校规章制度体系。上海大学梳理和修订校级层面规章制度49项,形成与章程相配套的“1+7+x”制度体系。上海师范大学以章程为基石,对比修改完善学校教学、科研、学生、人事、资产与财务等方面的管理制度,构建“1+18”制度规范体系。上海海事大学以章程为核心、以专项制度为辅助、以实施细则为支撑,构建相对完备的三级现代大学制度体系。

科学理解大学治理体系和治理能力现代化的核心要义

探索多元参与,构建高校治理新机制。探索建立多元主体参与的高校治理模式,探索教授治学的有效途径,不断完善高校内部治理结构。上海大学建立以校董会及校务委员会为平台的外部治理体系,校务委员会体现举办者对学校的监督和指导,重在对学校办学质量的考核评价;校董会作为咨询机构,重在产学合作以及整合办学资源。上海中医药大学积极稳妥推进校务公开,制定教职工代表大会实施细则和党委会会议旁听规则、校长办公会议旁听规则,形成务实有效的校务公开监督反馈机制。上海师范大学探索形成以学术委员会章程为核心的学术管理制度,在学术委员会下分设5个专门委员会,形成“1+5”学术组织架构。上海出版印刷高等专科学校积极完善具有高职院校特色的现代大学制度,探索形成校企合作人才培养体制和校企协同科技研发体制,建立一系列校企合作规章制度。

中国共产党在新中国成立70年来,统一领导的制度体系和治理体系逐步确立,积累了丰富经验、取得了重大成果,政治稳定、经济发展、社会和谐、民族团结,中华民族走上了重塑民族自信、走向民族复兴的伟大历史征程。大学治理体系和治理能力反映了一个国家高等教育制度以及制度执行力。改革开放以来,为了适应社会主义计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的需要,我国高等教育体制进行了卓有成效的改革。从以国家集中统一管理为主的高等教育管理体制、办学体制、投资体制、招生就业制度等,逐步走向中央与地方两级政府举办、管理高等教育和社会、市场多主体参与高等教育治理的新体制。通过推进高校内部管理体制改革,高校的办学自主权逐步扩大,初步构建起了以学校章程为核心的现代大学制度,并在深化人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新和国际交流合作等方面的改革中,形成了面向社会自主办学的基本格局。

坚持重心下移,深化校院两级改革。探索开展以二级学院为基本单位的综合改革,理清校院两级权责关系,推动院系真正成为教学科研主体,激发院系办学活力。上海大学推行二级学院改革试点,实施虚拟法人、实体运作、法人授权、目标管理、独立运营、自主办学,落实试点学院在资源配置、经费预算和管理方面的主体地位,在学生招录与选拔、人才培养、师资聘任与考核、经费使用等方面充分授权。上海工程技术大学以人财物综合管理改革为关键,明确校院两级管理职责,深化校院两级财务和人事制度改革,落实学院办学自主权,充分发挥校院两种优势、两个积极性。

回顾40年来高等教育的发展历程,我们在加强高等教育宏观管理改革的同时,高校内部管理体制也始终处在变革与改善之中。高校在获得办学自主权的同时,注重治理体系和治理能力的培育与提升。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》明确指出,要建设中国特色现代大学制度,从而开启了现代大学制度建设的新征程。以此为开端,我国高校坚持和完善党委领导下的校长负责制;调整院系结构,实现了管理重心下移;建立学术委员会,实行教授治学;健全了教职工代表大会制度,建立有效的民主监督机制。党的十八大以来,党中央、国务院着眼于推进国家治理体系和治理能力现代化,相继出台了简政放权、放管结合、优化服务等一系列加快转变政府职能的重大改革措施。要坚持问题导向、目标导向,改革不适应现代大学需要的体制机制、规章制度,构建适应新时代要求的教育治理体系,不断提高教育治理体系和治理能力现代化水平。国家及其有关部委先后颁布实施《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》、《中国教育现代化2035》等后,推动构建政府与大学、大学与学院、行政权力与学术权力之间的良性互动机制,着力提高学校自主管理能力,完善学校治理结构,推进教育治理体系和治理能力现代化。

由此可见,大学治理体系主要包括由党委领导形成的政治权力、校长负责形成的行政权力、教授治学形成的学术权力和师生参与形成的民主权力等四个要素构成的治理体系。而大学内部治理能力,则是指通过健全和完善各种体制机制,正确协调处理好四种权力关系,提高规范管理学校各项事务和增强依法治校的综合能力,包括培养高素质创新人才的能力、吸引和集聚高水平师资的能力、科学研究与自主创新的能力、促进学科交叉生长的能力等。

精准把握大学治理体系和治理能力现代化的基本点

党的十九届四中全会强调,坚持党的集中统一领导,坚持党的科学理论,保持政治稳定,确保国家始终沿着社会主义方向前进的显著优势。必须紧紧围绕“立德树人”这一根本任务,尊重教育规律和人才成长规律,坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端,突破利益固化的藩篱,深入推进大学内部治理结构、管理体制和运行机制改革与完善,加快建立具有中国特色的现代大学制度,不断推进治理体系和治理能力现代化。

始终坚持党对学校工作的全面领导。习近平总书记指出:“办好我国高等教育,必须坚持党的领导,牢牢掌握党对高校工作的领导权,使高校成为坚持党的领导的坚强阵地。”高校治理直接关系到培养什么人、怎样培养人、为谁培养人的根本问题,关系到传承与创新什么样的文明等重大问题。推进治理体系和治理能力现代化,根本问题是把党的领导落实到“把方向、管大局、作决策、抓班子、带队伍、保落实”上来,着力提高理论素养和政策水平,增强总揽全局协调各方的能力、应对复杂局面的能力、依法治校理政的能力,全面贯彻执行党的路线方针政策,贯彻执行党的教育方针,坚持社会主义办学方向,坚持立德树人,培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。

始终发挥大学章程的基础性作用。党的十九届四中全会吹响了“中国之治”的强劲号角,大学治理离不开法制保障,更不能偏离法治轨道。大学章程是学校依法自主办学、实施内部治理的基本准则。推进大学治理体系和治理能力现代化,要以大学章程为核心,建立健全系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。要传承大学灵魂精神、弘扬大学文化价值、坚持办学优势特色、凝聚办学理念共识。要本着“于法周延、于事简便”的原则,制定有用和管用的规章制度,制定能够准确体现党的主张和师生意愿,立得住、行得通的规章制度。要全面梳理学校在教学、科研、干部人事、学生事务、后勤保障服务等各方面的制度规定,全方位开展“废、改、立、留”工作,加强规章制度库建设,整合形成系统性强、层次清晰、内容规范,具有各学校特色的现代大学治理制度体系。

健全完善权责一致的监督机制。党的十九届四中全会指出,党和国家监督体系是党在长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障。健全和完善学校内部治理结构,关键是要建立政治权力、行政权力、学术权力、民主权力的平等制衡机制,强化对权力运行的制约和监督。要健全以学术委员会为核心的学术管理体系与组织架构,尊重并支持学术委员会独立行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权。要合理划分学校、机关、院系的权责边界,建立权责分明、以院系为主的校院两级管理体制,做精机关、做实学院,加快推进管理重心下移,建立以学院为管理重心的运行体制。要建立和完善学校理事会、工会、教代会等制度,建立健全学校重大决策的民主协商机制,拓宽民主管理、民主监督的渠道和方式。要大力推进党务、校务公开,建立权力运行公开机制和流程管理制度,完善考核、激励和责任追究机制。要整合纪检、监察、审计机构的力量,做到各种监督机制协调联动,用制度管权管事管人,把权力关进制度的笼子里。

牢牢抓住大学治理体系和治理能力现代化的关键点

治理是过程论思维,推进大学治理体系和治理能力现代化的过程,主要是规范学校内部校院两级管理体制和权责运行的过程,也是建立与学校发展阶段相适应的现代大学制度的过程。推进大学治理体系和治理能力现代化既是落实国家“放管服”改革要求,也是积极深化学校综合改革的重要目标。

推动形成扁平化的校院两级管理体制。目前,高校权力的纵向配置,基本上可以分为三种模式:第一种是直线型的科层制,作为共同体的学校居于最高层,代表学校行使职能的机关居于次级,而学院基本上就是一个执行者,一个操作和运行的单位。第二种是扁平化的事业部制,学院相对有一些自主权、经营权,可以有一些独立的人、财、物权。第三种是像牛津大学、剑桥大学那样的独立的联邦制。要建设中国特色世界一流大学,服务中华民族伟大复兴,就要确立世界坐标,将学校的使命放在国际坐标中。目前,我国众多高校倡导的“做精机关、做实学院”,就是在推进校院两级管理体制改革中实现校院两级治理体系扁平化。这种校院治理体系中,职能部门的角色定位大致分为五个方面:一是战略管理;二是研究制定政策;三是宏观调控、监督管理;四是对外联络;五是提供公共服务。学院要成为相对独立的办学主体,承担起党的领导、党的建设、人才培养、学科建设、专业建设和科学研究、社会服务等主要责任;同时,要在职称评定、教师考核、自主理财、自主用人、资源配置等方面赋予院系更多的职责和权力。

建立权责明晰的工作推进机制。确定校院两级管理体制和职能部门与学院各自的角色定位后,要尽快厘清权责清单和权责边界。权责清单建立后,机关和学院将会更加清晰自己到底有哪些权力、怎么用好这些权力,需要承担什么样的职责。总体而言,对职能部门来说,“法无授权不可为”,“要把权力关进制度的笼子里”,要做到有求必应、无需不扰,说到做到、服务周到。对学院来说,“法无禁止即可为”,要主动出击、履职尽责,实事求是,雷厉风行。合理配置校院两级责权、建立清单化的工作推进机制,将有助于机关简政放权,在“放管服”中优化对学院的支持与服务,增强学院在学校内部治理中的地位和作用,释放学院活力、激发学院动力。职能部门要转变思想观念,深入全面研究政策,广泛采纳学院提出的意见建议,对学院的建议多一些包容和考虑,少一些“事无先例不愿为”,为学院干事创业搭建广阔的舞台。

建立多层次的监督制约机制。随着校院两级管理体制改革的深化,学校的管理重心开始向学院转移,学院成为党委权力、行政权力、学术权力等多种权力的聚集区,加强对学院的权力制约与监督成为一项迫切而重要的任务。学校和各职能部门要深入研究,把放权和监督紧密结合起来,把激发活力和制度约束紧密结合起来,先期介入、加强监管,积极探索有效的监督制约机制。要进一步完善学院的党政联席会、二级教代会、学术委员会、教授委员会、学生“三代会”等制度,明确基本职责、基本权力以及相互之间的监督制约机制。要充分体现“以学生为中心、以教师为主体”的理念,扩大师生参与,最大限度地激发学院的办学活力,激发全体师生参与治理的热情。

建立全员发力的工作协调机制。实现由“校办院”向“院办校”转变,就是在学院内部、学院与机关、机关与机关之间搭建起有效的协同联动机制。学院要认真做好师生的思想动员和行动组织,鼓励和发动广大师生参与到方方面面的工作中来。要广泛听取搜集学院师生员工的需求,以师生需求作为学院决策事项、推进工作的重要依据。同时,要用是否满足师生需求,反推学院制度流程是否合规合理。机关职能部门要把精力放在创造环境、理顺机制、搞好服务上,梳理办事流程、精简办事程序,为师生提供“阳光雨露”式服务。要把功夫下到规划设计、解决问题、沟通协调上,精细精准地支持学院改革发展,将学院在改革过程中遇到的问题总结归纳,及时与相关职能部门进行协调沟通,提出有利于学院事业发展、学校内涵发展的好方案好办法。

建立导向鲜明的考核评价机制。习近平总书记指出:“调查研究是谋事之基、成事之道”,“凭经验办事、拍脑袋决策”不适应新时代、新目标要求,各级领导干部要静下心来多做一些调查研究,钻研校史、院史、专业学科发展史,钻研学院、学科发展的特色与现状,把问题找准、把解决问题的办法研究透,才能缜密而务实地推进各项工作。要加快推进职员制改革,实现职员职级与干部职务层次并行,通过干部的“双线晋升”“双向任职”,拓宽干部晋升渠道,激励年轻干部干事创业热情。要完善落实领导干部“能上能下”机制,引导干部充分流动,优者上、庸者下、劣者汰。进一步强化分类考核机制,让能干者、实干者有动力、有舞台,让平庸者、观望者没有市场。

总之,大学治理与时代发展、社会进步密切相关,既有社会性、时代性,又有大学自身的特殊性。我们要紧紧围绕党的十九届四中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”的要求,着眼长远、超前谋划,将大学治理体系和治理能力现代化置于中华民族伟大复兴的伟大事业宏图中,置于国家高质量发展和民族振兴中,置于服务区域和地方经济社会发展中,置于国际高等教育发展的大格局中,以创新的思路和举措推动治理体系和治理能力革新发展,为加快建设中国特色世界一流大学注入新的生机与活力。

原载2019年第22期《中国高等教育》杂志

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